案例评析：当事人不服工伤认定中止通知书法院应如何处理？

当事人不服工伤认定中止通知书法院

应如何处理？

[案情]  原告郭某系招远市某建筑公司职工，2009年10月6日傍晚下班途中，骑燃油助力自行车路经张星镇石化加油站附近，不慎跌倒路边致伤。他人报120后，其被120救护车送至招远市人民医院救治。2010年9月郭某向烟台市人力资源和社会保障局申请工伤认定，后提供了其与用人单位之间存在劳动关系的证明、交通事故证明等材料。烟台人社局受理后查明，申请人提交的交通事故证明系2011年8月22日招远市公安局交通警察大队出具的，该事故证明载明：“2011年8月9日8时23分许，郭某电话报警，称其于2009年10月6日发生了交通事故。因当事人当时未报警，我队未勘察事故现场，无法认定郭某肇事时所驾的具体车型及肇事的具体时间。”烟台市人社局经审查认为，该交警出具的交通事故证明中没有对申请人所发生交通事故作出相关的事故责任认定，申请人需要提供交警部门对交通事故的责任认定结论，遂于2011年10月19日作出了工伤认定中止通知书，并告知郭某补充相关证据。郭某对该工伤认定中止通知书不服，向山东省人力资源和社会保障局申请复议。省人社局受理了郭成贤的复议申请，经审查后于2011年12月作出了行政复议决定书，维持了烟台市人社局作出的工伤认定中止通知书，并告知其如不服该复议决定可在15日内向法院提起行政诉讼。

郭某不服该行政复议决定，向莱山区法院提起行政诉讼，请求法院撤销烟台人社局作出的工伤认定中止通知书，恢复工伤认定程序。后该案由烟台中院指定招远法院管辖。 

[审判]招远法院经审理认为，被告烟台市人力资源和社会保障局在受理原告的工伤认定申请后，作出的工伤认定中止通知书，只是其在工伤认定过程中的一个程序性行为， 没有对原告申请工伤认定的事项作出结论性处理决定，该中止通知书本身并未实际侵犯原告的合法权益，原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回了原告郭成贤的起诉。

[评析]对社会保险行政部门作出的工伤认定中止通知书，法院能否受理？即是否具有可诉性？有两种观点：

第一种观点认为不具有可诉性，中止通知书是行政机关作出具体行政行为前的一个程序性行为，对行政相对人不具有最终的行政效力，不具有可诉性，不属于法院受理案件范围。

第二种观点认为可以提起行政诉讼。中止通知书虽然不是工伤认定结论，但由于是行政机关作出的具体行政行为，使申请人的权益不能得到及时实现，对申请人的权利和义务能够产生影响，故法院应予受理。

　笔者同意第一种意见，分析如下：

一、工伤认定中止通知书是行政机关的一个内部程序性行为。

国务院《工伤保险条例》第二十条第三款规定“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”；《工伤认定办法》（人社部令第8号）第二十条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”。这表明，在工伤认定过程中，与工伤认定有直接关系的部分结论需要由有关部门作出的，而在有关部门尚未作出，如果继续等有关部门作出可能是一个漫长的过程，这样就会超过法律、法规规定的认定时限，而采取中止不计入认定工伤时效的一个暂时性措施。在有关部门未作出之前，社会保险行政部门有权作出《工伤认定中止通知书》，并及时书面通知申请人，待中止情形消失的，再行恢复工伤认定程序。从而说明工伤中止通知书，只是社保行政部门作出最终外部行政行为——工伤认定决定书之前的一个程序性行为，其法律表现形式为通知书，并没有载明当事人所享有的权利和承担的具体义务等事宜，实体上对当事人的合法权益并不构成侵犯。对行政相对人即工伤认定申请人不具有最终的行政效力。法院要审查的也只能是最终的外部行政行为，而不是去审查该内部行政行为。《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这里对是否有权向人民法院起诉，主要是看行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为是否侵犯其合法权益，如果侵犯了其合法权益，就有权向人民法院起诉，反之则无权。最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

二、对工伤认定中止通知不服，不属于法律法规规定的受理范围。《行政复议法》第六条和《行政诉讼法》第十一条，对行政复议和行政诉讼受理的范围各自作出了明确的规定，均不包括不服工伤认定中止通知书，显然工伤认定中止通知不属于以上行政复议机关和人民法院行政诉讼受理的范围，自然不具有可诉性。《工伤保险条例》第五十五条明确规定了可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的五种情形，包括对工伤认定申请不予受理决定不服的、对工伤认定结论不服的、对确定的应缴费率不服的、对经办机构未履行有关协议的、对工伤保险待遇有异议的，这里并没有提及中止工伤认定行为。　　 

三、当事人不服工伤认定中止通知书的解决途径。工伤认定部门中止工伤认定的目的就是让申请人提供司法机关或者有关行政主管部门作出的结论，如果申请人不能提供，应及时回复没有新的证据提交并书面提出恢复工伤认定的申请，如工伤认定部门仍然不恢复工伤认定程序，在超过法定的工伤认定做出期限60日后，当事人可以行政机关的不作为、不履行法定职责为由，向法院提起行政诉讼要求其履行做出工伤认定的法定职责。

四、复议机关不当受理复议申请的处理。当事人不服工伤认定中止通知书，复议机关不当受理并做出维持的行政复议决定，当事人仍不服向法院提起诉讼的，法院应及时受理。受理后应及时裁决驳回当事人的起诉，不能因复议机关的不当受理，而杜绝当事人救济途径。